Tema 5. Evaluación de programas presupuestarios
Objetivo:
El objetivo de este tema es comprender el propósito, marco normativo, tipos y utilidad de la evaluación de programas presupuestarios en el contexto del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).
¿Qué es un programa presupuestario?
Un programa presupuestario es una categoría programática que organiza y agrupa recursos públicos asignados a una dependencia o entidad para cumplir con objetivos y metas específicas, alineadas al Plan Nacional de Desarrollo y a las prioridades del gobierno.
Cada programa presupuestario debe contar con:
- Objetivos claros y medibles.
- Población objetivo definida.
- Indicadores de desempeño.
- Recursos asignados.
Según la SHCP, los programas presupuestarios son la unidad básica del Presupuesto basado en Resultados (PbR), ya que permiten vincular el gasto con los resultados esperados.
¿Por qué evaluar el desempeño del gasto público?
Evaluar el desempeño del gasto público permite responder a preguntas clave como:
- ¿Se están logrando los objetivos de los programas?
- ¿Se están utilizando los recursos de manera eficiente y eficaz?
- ¿Qué mejoras pueden implementarse?
Beneficios de la evaluación:
- Mejora la calidad del gasto.
- Fortalece la rendición de cuentas.
- Informa la toma de decisiones presupuestarias.
- Identifica áreas de mejora y evita duplicidades.
La evaluación del desempeño es un componente esencial del ciclo presupuestario, ya que permite retroalimentar el diseño y operación de los programas públicos.
Breve historia del PbR y el SED en México
- 2007: La SHCP impulsa el Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) como parte de la Reforma Hacendaria Integral.
- 2008: Se reforman los artículos 73, 74, 79, 116, 122 y 134 de la Constitución para establecer principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez en el uso de recursos públicos.
- 2009 en adelante: Se institucionaliza el uso de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y se publica anualmente el Programa Anual de Evaluación (PAE).
- Actualidad: El PbR y el SED son pilares de la gestión pública orientada a resultados, aplicables en los tres órdenes de gobierno.
El PbR busca asignar recursos con base en resultados verificables, mientras que el SED permite medir, evaluar y mejorar el desempeño de los programas presupuestarios.
Frase clave: “Evaluar no es castigar, es mejorar.”
Marco normativo y conceptual
- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos – Art. 134
“Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados…
El manejo de recursos económicos federales por parte de las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo.”
- Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Regula cómo se programan, aprueban, ejercen, controlan y evalúan los ingresos y egresos del gobierno federal en México. Su objetivo es asegurar que el uso del dinero público sea legal, eficiente, transparente y con rendición de cuentas.
Algunos puntos clave que aborda:
- Planeación y programación del gasto público, con base en objetivos y resultados.
- Requisitos para modificar el presupuesto durante el ejercicio fiscal.
- Criterios de austeridad, eficiencia y equidad de género en el uso de recursos.
- Obligaciones de los ejecutores del gasto, como dependencias y entidades.
- Supervisión y fiscalización por parte de la Auditoría Superior de la Federación.
También establece reglas para los llamados Anexos Transversales, que agrupan recursos destinados a temas prioritarios como igualdad de género, infancia, pueblos indígenas, juventud, ciencia y tecnología, cambio climático y anticorrupción.
Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)
Es una herramienta clave para garantizar que el gasto público se traduzca en resultados concretos y medibles. Su propósito es evaluar si los programas presupuestarios y políticas públicas del gobierno federal están cumpliendo con sus objetivos y generando valor para la sociedad.
¿Cómo funciona?
El SED se compone de dos grandes procesos:
- Seguimiento: Monitorea el avance de los programas mediante indicadores de desempeño. Esto permite hacer ajustes durante su implementación.
- Evaluación: Analiza el diseño, operación, resultados e impacto de los programas. A partir de esto, se identifican los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) que deben ser atendidos para elevar la calidad del gasto público.
¿Qué herramientas utiliza?
- Indicadores de desempeño: Miden desde la línea base hasta el cumplimiento de metas.
- Instrumentos de Seguimiento del Desempeño (ISD): Recogen y reportan información clave.
- Programa Anual de Evaluación (PAE): Define qué programas serán evaluados cada año, en coordinación con la SHCP y el CONEVAL.
¿Por qué es importante?
Porque vincula la planeación, presupuestación, ejecución y evaluación del gasto público, promoviendo un enfoque de Presupuesto basado en Resultados (PbR). Esto fortalece la transparencia, la rendición de cuentas y la mejora continua de las políticas públicas.
Programa Anual de Evaluación (PAE)
Es un instrumento clave del Sistema de Evaluación del Desempeño en México. Su función principal es planificar y coordinar las evaluaciones que se realizarán a los programas federales durante cada ejercicio fiscal.
¿Qué establece el PAE?
- Define qué programas serán evaluados, con base en criterios como monto presupuestal, población objetivo, relevancia social o resultados previos.
- Es elaborado por la SHCP y el CONEVAL, en conjunto con las dependencias responsables de los programas.
- Incluye el tipo de evaluación (de diseño, de procesos, de resultados, etc.), los objetivos, la metodología y los productos esperados.
- Promueve la mejora continua, ya que los resultados deben traducirse en acciones correctivas o de fortalecimiento.
¿Por qué es importante?
Porque permite que la evaluación del gasto público no sea aleatoria, sino estratégica y sistemática, enfocada en mejorar la calidad del gasto y la efectividad de las políticas públicas.
Puedes consultar los documentos del PAE en el sitio del CONEVAL, donde se publican cada año. Si estás trabajando en una guía o análisis de cumplimiento, el PAE puede ayudarte a identificar qué programas ya han sido evaluados y qué hallazgos se han generado.
Lineamientos generales de evaluación de programas federales
Son un marco normativo que establece cómo deben evaluarse los programas presupuestarios del gobierno federal mexicano. Fueron emitidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el CONEVAL, y son parte esencial del enfoque de gestión para resultados.
¿Qué establecen estos lineamientos?
- Obligatoriedad de la evaluación para programas sujetos a reglas de operación y otros que se determinen por su relevancia.
- Tipos de evaluación: diseño, consistencia y resultados, procesos, impacto, entre otros.
- Criterios técnicos para garantizar evaluaciones objetivas, útiles y comparables.
- Uso de indicadores estratégicos y de gestión para medir avances y resultados.
- Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) detectados en evaluaciones previas.
¿Para qué sirven?
- Mejorar la calidad del gasto público.
- Fortalecer la rendición de cuentas.
- Retroalimentar la planeación y presupuestación.
- Promover decisiones basadas en evidencia.
Rol de la SHCP, CONEVAL y las dependencias ejecutoras
Cada uno de estos actores tiene un papel clave en el ciclo de evaluación y mejora del gasto público en México:
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
- Coordina el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) y el Presupuesto basado en Resultados (PbR).
- Define los lineamientos técnicos y metodológicos para la evaluación de programas presupuestarios.
- Elabora, junto con CONEVAL, el Programa Anual de Evaluación (PAE).
- Supervisa que las dependencias cumplan con las evaluaciones y den seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM).
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)
- Norma y coordina la evaluación de programas sociales, especialmente aquellos con reglas de operación.
- Emite los Lineamientos Generales de Evaluación y criterios técnicos para garantizar evaluaciones objetivas y útiles.
- Realiza evaluaciones o valida las realizadas por terceros, y formula recomendaciones para mejorar el diseño y operación de los programas.
Dependencias ejecutoras (como Bienestar, Educación, Salud, etc.)
- Implementan los programas presupuestarios y son responsables de su operación.
- Contratan evaluaciones externas conforme al PAE y los lineamientos establecidos.
- Deben dar seguimiento a los ASM y reportar avances en su atención.
- Utilizan los resultados de las evaluaciones para mejorar la planeación, presupuestación y ejecución de sus programas.
- En conjunto, estos tres actores forman un engranaje que busca asegurar que el gasto público no solo se ejerza correctamente, sino que genere resultados tangibles y medibles para la población.
¿Qué es una Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)?
La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta de planeación estratégica que permite vincular los objetivos de un programa presupuestario con indicadores concretos, medios de verificación y supuestos. Se construye con base en la Metodología del Marco Lógico y busca responder a tres preguntas esenciales:
- ¿Qué se quiere lograr?
- ¿Cómo se medirá?
- ¿Qué condiciones externas pueden influir?
La MIR facilita el diseño, seguimiento, evaluación y mejora de los programas públicos, y es obligatoria para todos los programas presupuestarios federales.
Tipos de indicadores
Los indicadores de desempeño, también conocidos como KPIs (Key Performance Indicators), son métricas que se utilizan para evaluar el rendimiento de una empresa, proyecto o individuo en relación con objetivos preestablecidos. Estos indicadores proporcionan información cuantitativa que permite medir el progreso hacia el logro de metas y objetivos.
¿Qué son los indicadores de desempeño?
Son herramientas que permiten medir el éxito o fracaso de una iniciativa, actividad o proceso. Sirven para:
- Evaluar el progreso: Permiten conocer si se están alcanzando los objetivos propuestos y en qué medida.
- Identificar áreas de mejora: Al analizar los resultados, se pueden detectar fallas o debilidades en los procesos y tomar medidas correctivas.
- Tomar decisiones informadas: La información proporcionada por los indicadores ayuda a tomar decisiones estratégicas basadas en datos concretos.
- Motivar a los equipos: Al establecer objetivos claros y medir el progreso, se puede fomentar la motivación y el compromiso de los empleados.
Tipos de indicadores de desempeño:
- Indicadores de eficiencia: Miden la relación entre los recursos utilizados y los resultados obtenidos.
- Indicadores de eficacia: Miden el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos.
- Indicadores de calidad: Miden la calidad de un producto, servicio o proceso.
- Indicadores de impacto: Miden los efectos a largo plazo de una acción o proyecto.
- Indicadores de satisfacción: Miden la satisfacción de clientes o usuarios con un producto o servicio.
Ejemplos de indicadores de desempeño:
- En ventas: Número de ventas, ingresos por ventas, tasa de conversión, valor medio del pedido, etc.
- En marketing: Tráfico del sitio web, leads generados, tasa de apertura de correos electrónicos, engagement en redes sociales, etc.
- En recursos humanos: Tasa de rotación, ausentismo laboral, satisfacción de los empleados, tiempo de contratación, etc.
- En producción: Tasa de producción, calidad del producto, eficiencia de la maquinaria, tiempo de ciclo, etc.
En resumen, los indicadores de desempeño son herramientas esenciales para la gestión empresarial, ya que permiten medir, analizar y mejorar el rendimiento en diferentes áreas de una organización. Al establecer KPIs relevantes y realizar un seguimiento constante, las empresas pueden optimizar sus procesos, alcanzar sus objetivos y mejorar su competitividad.
Línea base, metas y fuentes de verificación
- Línea base: Es el valor inicial del indicador antes de la intervención del programa. Representa el punto de partida para medir avances.
- Meta: Es el valor esperado del indicador en un periodo determinado. Debe ser clara, medible, alcanzable y con plazo definido.
- Fuente de verificación: Es el documento, sistema o instrumento que proporciona los datos para calcular el indicador (ej. encuestas, registros administrativos, informes oficiales).
Una buena práctica es que cada indicador tenga su ficha técnica con estos elementos claramente definidos.
Instrumentos de Seguimiento del Desempeño (ISD)
Los ISD son herramientas que permiten monitorear el avance de los programas presupuestarios en tiempo real. Incluyen:
- Matrices de Indicadores para Resultados (MIR)
- Fichas Técnicas de Indicadores de Desempeño (FID)
- Informes trimestrales de avance físico-financiero
- Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) derivados de evaluaciones
Estos instrumentos son parte del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) y permiten a la SHCP y a las dependencias tomar decisiones informadas sobre la asignación y uso de recursos públicos.
Las Evaluaciones Específicas de Desempeño son una síntesis de la información que las dependencias integran en el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El formato conciso permite que se pueda tener fácil acceso a la información sobre los programas. La calidad de estas evaluaciones dependerá en gran medida de la información que cada dependencia integre en el SED.
Además de los informes de evaluación, en las páginas electrónicas del CONEVAL y de las dependencias se encuentra la opinión que los programas tienen de sus evaluaciones externas. Esta posición institucional permite que se conozca públicamente no sólo el punto de vista del evaluador externo, sino también del programa, lo cual refleja el carácter participativo en el que se han desarrollado las evaluaciones externas. (https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/Paginas/Proceso-de-Evaluacion.aspx/1000).
Las auditorías de desempeño son el examen de la economía, eficiencia y eficacia de la administración pública y los programas gubernamentales. Las auditorías de desempeño cubren no solamente operaciones financieras específicas, sino además todo tipo de actividad gubernamental.
Instrucciones: Realiza las siguientes lecturas
Lecturas obligatorias
- Instituto de Transparencia del Estado de Puebla (ITAIPUE). (2022). Criterios técnicos y metodología para el seguimiento y evaluación a los programas presupuestarios. Disponible en: ITAIPUE – Metodología de Evaluación https://itaipue.org.mx/documentos/metodologiaEvaluacionProgramaPresupuestario.pdf
Lecturas sugeridas
- Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). (2022). Guía para el diseño de evaluaciones de programas sociales. https://www.coneval.org.mx/EvaluacionDS/PP/Programas/Paginas/Evaluacion_Programas.aspx
- Auditoría Superior de la Federación. (2019). Manual de auditoría de desempeño. Ciudad de México: ASF. https://www.orfis.gob.mx/wp-content/uploads/2017/06/manual-de-auditoria-de-desempeno.pdf
- Secretaría de la Función Pública. (2018). Guía general de auditoría pública. Gobierno de México. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/326917/GUI_A_GENERAL_DE_AUDITORI_A_PU_BLICA_2018.pdf
- Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). (2021). Indicadores estratégicos para la evaluación del desempeño institucional. https://sc.inegi.org.mx/repositorioNormateca/Lrf_15Oct12.pdf
- Auditoría Superior de la Federación (ASF). (2018). Valoración de programas y consideraciones para el proceso presupuestario. Disponible en: ASF – Valoración de Programas https://www.asf.gob.mx/uploads/54_Informes_y_publicaciones/Valoracion_de_Programas_y_Consideraciones_para_el_Proceso_PresupuestarioVersion_Publica.pdf
